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  (1)中央官

  宋朝中央机构可分为行政、军事、财政、司法监察和为皇室服务的机构等五个系统。

  从行政系统看,最高长官仍为宰相,其特点有二,一是官名变化多,二是权力小于前代。宋初,沿唐后期和五代制度,设中书门下。中书门下设于宫中,又称政事堂,为正、副宰相治事之所。正宰相称同中书门下平章事,副宰相称参知政事,各设一至三人。下设孔目、吏、户、兵礼、刑等五房,置检正五房公事、提点五房公事等官,处理具体事务。神宗元丰五年(公元1082年)改革官制,撤销中书门下,恢复唐初三省六部制度,以尚书左仆射兼门下侍郎为左相,尚书右仆射兼中书侍郎为右相,以门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞为副相。徽宗时候,改左仆射为太宰,仍兼门下侍郎,称首相;改右仆射为少宰,仍兼中书侍郎,称次相。钦宗时候,恢复元丰制度。高宗建炎三年(公元1129年),又以左、右仆射兼同中书门下平章事为宰相,参知政事为副宰相。孝宗乾道八年(公元1172年),改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相,仍以参知政事为副宰相。北宋相权小于前代,远不如汉、唐,这是因为北宋初叶推行了二府三司共同治国的权力体系,军政由枢密院掌管,财政由三司掌管,宰相只是行政首脑。同时参知政事定为宰相副职,也形成了对宰相的有力牵制。元丰改制虽然取消三司,但二府“对掌大政”的局面并没有彻底改变。

  北宋前期,三省六部二十四司几同虚设。《宋史·职官志》记:

  中书令、侍中、尚书令不予朝政,侍郎、给事中不领省职,谏议无言职,起居不记注,中书常阙舍人,门下罕除常侍,司谏、正言(即唐朝拾遗、补阙)非特旨供职,亦不谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外,居其官不知其职者十常八九。

  这些官称失去了原有的意义,已不代表具体职务,仅作为官品高低、俸禄多寡的依据,称为寄禄官,以至“使天子之大有司,废为闲所”(《文献通考·职官考六》),而真正权力转向一些新设置的机构。如掌管军政的枢密院,总管财政的三司,掌管制、诰、赦、敕、图书的学士院,掌受天下奏状、案牍及颁布命令的银台司、通进司、发敕司,负责中下级文武官员任命、考核、黜陟的审官东院、流内铨(简称铨司)、审官西院、三班院,负责礼仪的太常礼院等。元丰改制后,除少数机构外,这些机构大多陆续被撤销,从而恢复了三省六部二十四司的职能。原中书门下之权分属三省,中书省取旨,门下省覆奏,尚书省施行。三省成为最高政务机构。六部除兵部外,其他五部也得到充实,特别是吏部,不仅管中低级文官,而且管武官,职权比唐代有所扩大。南宋时候,中书省与门下省合并为中书门下省,与尚书省实为二省,但习惯上仍称三省。三省不另设长官,由宰相、副相通治或分治三省事务。六部设官减少,各部或由尚书或由侍郎主持部务。二十四司亦有所省并。

  宋朝寺监设置有太常、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺,国子、少府、将作、司天、军器六监。北宋前期九寺六监中,除大理寺、国子监、司天监、都水监、军器监外,与三省六部情况相仿,名存实亡,职权被其他机构夺取。元丰改制后,撤销司天监,另设太史局,九寺五监始各专其职,设官职掌,一如唐制。但各寺职务繁简不一,《尘书·谐谑》记载:太府寺因所隶事务繁多,有“忙卿”之称;司农寺因所掌仓库分布很广,有“走卿”之称;光禄寺因掌酒醴膳馐,有“饱卿”之称;鸿胪寺掌四邻各国朝贡,而宋朝国势弱,朝贡者少,有“睡卿”之称。南宋时候,各寺监有所省并,如鸿胪寺、光禄寺并入礼部,卫尉寺、太仆寺并入兵部,少府监、都水监并入工部。

  从军事系统看,北宋中央可称为枢密院——三衙体制。枢密院是总管全国军事的最高行政机构,与中书门下并称二府。枢密院的职责是:“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令,出纳密令,以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事皆掌之。”(《宋史·职官志二》)枢密院长官为枢密使或知枢密院事,次官是同枢密院事或枢密院副使,资历再次者则称签书枢密院事或同签书枢密院事。枢密使的地位相当于同中书门下平章事,副使相当于参知政事。枢密院主次官与参知政事同称“执政官”。宰相与执政官又合称“宰执”。枢密院下设兵、吏、户、礼诸房,置都承旨、副都承旨,分管各种具体事务。宋朝枢密院与唐朝枢密院不同的是长官多由文人担任,不用宦者,武将任此职者也极少,仅曹彬、王德用、狄青数人。枢密院有调兵之权,但不直接统领军队。掌管禁军的是三衙。宋初沿用后周制度,设殿前司与侍卫司。但殿前都点检、副都点检与侍卫司的都指挥使、副都指挥使、都虞候,逐渐不再任命。以后,侍卫司又分裂为侍卫马军司和侍卫步军司,与殿前司合称三衙。三衙长官都称都指挥使,副职有副都指挥使、都虞候。其属有指挥等武官。宋初三衙长官有统兵出征者,后来则无。枢密院与三衙互相牵制,平日枢密院掌握调兵权,三衙掌握管理训练权,统兵出征时则另外遣将,三者都不能拥兵自重,从而防止了宋代兵变的发生。

  从财政系统看,国家财政管理的主要机构是三司(户部)和内库。三司指盐铁、度支、户部,唐朝分立(偶有合设),五代合一,宋初沿五代旧制,为总管全国财政的机构,号称计省,地位仅次于中书门下和枢密院。三司及盐铁、度支、户部三部各设正使、副使、判官。三司使称计相,地位略低于参知政事。元丰改制时,撤销三司,分其职于尚书省户部。三司使则由户部尚书取代。但全国财政大权又绝非尚书省所属户部所能全面经理,所以北宋后期又有总领财赋官及经制使。经制使主要掌管东南财政。如果说三司或户部是皇帝间接控制的国家财政机构,那么内库则是皇帝直接控制下的财政机构。内库始于太祖建封桩库,太宗时候扩大为内藏库,以后内藏库规模不断扩大,收入大,支出广,朝廷重大的财政开支多仰仗于内库。内库的主管,多为内臣或专门委派的朝臣,宰相、三司(户部)皆不得过问。

  从司法系统看,北宋前期有刑部、大理寺、御史台和审刑院。大理寺是审判机构,负责详断各地奏报案件。刑部掌刑法狱讼。不过北宋前期刑部职权多被侵夺,或由他官兼理,或由御史台来审断。御史台有推直官和推勘官,负责司法方面的事务。审刑院设于宫中,有知院事一人和详议官六人,“掌详谳〔yan艳〕大理所断案牍而奏之”(《宋史·职官二》)。北宋前期,凡案件经大理寺审断,报审刑院复查,由知院事和详议官写出书面意见,上报中书,奏请皇帝裁决。事实上审刑院侵夺了刑部复审权,成为皇帝直接控制下的最高司法机构。宋神宗熙宁三年(公元1070年),诏令审刑院并入刑部,重新恢复刑部和大理寺为最高司法机构。元丰改制后,刑部设尚书、侍郎、郎官、员外郎和都官郎中、比部郎中、司门郎中等官职;大理寺置卿、少卿、正、推丞、断丞、评事、主簿等官职。宋代大理寺的特点是内部分左、右二寺,左寺断刑(判决),右寺治狱(审问)。审问与判决分别由不同机构官员担任,可以互相监察,保证司法的质量。

  最高监察机构仍是御史台。名义上的最高长官是御史大夫,只是作为加官,授予其他官员,真正的长官是御史中丞。下属机构与唐朝相同,有台、殿、察三院。与唐朝不同的是,宋初监察职务多由他官兼领,御史常为寄禄官,实际任职者很少。元丰改制,始正其职。此外,宋朝监察御史无分察地方之责,主要是监察尚书六部。与御史台职能相近的有谏官。宋初沿唐制,设左右谏议大夫、补阙、拾遗。宋太宗时候,改补阙、拾遗为司谏、正言。这些官职,虽名为谏官,但无诏令并不任事。宋仁宗初年(公元1023年),正式成立谏院,长官称知谏院事,以司谏、正言充任。元丰改制,废谏院,以左右谏议大夫、司谏、正言任谏职,分隶门下、中书两省。高宗建炎三年(公元1129年),复设谏院。宋以前各朝台(御史)、谏(谏官)职责分明,宋朝开台谏合一之端。谏官并不单任谏职,也常纠举弹劾大臣;御史台御史除主监察外,也有进言规谏之责。二者虽各有侧重,但事权常常相混,故并称台谏。

  宋承唐制,也设有翰林学士院。唐朝翰林学士院不是国家正式机构,宋朝则正式成为国家机构。学士院中有翰林学士若干。学士中资历深者称承旨。入院未授学士衔的称直院。如学士缺,他官暂代学士职务的称权直。冠有翰林之名而不属学士院的有翰林侍读学士、翰林侍讲学士,以在皇帝左右进讲书史为职。宋代翰林学士待遇优异,地位仅次于正副宰相、枢密使和三司使,为群臣所仰慕。原因有二,一是职事重要,皇帝青睐。学士院地处宫禁,负责起草朝廷制诰赦敕等各种重要文书,同时备皇帝顾问,往往能以个人的意志影响皇帝。二是军政二府首脑多为翰林学士出身,是一般官员所企盼的职位。此外,宋朝还新增设殿阁学士。某某殿(如观文殿)大学士、学士,一般都资望极高,多为执政大臣的荣衔。又有龙图阁、天章阁等藏书处,各置学士、直学士、待制、直阁等官。这些官员的职责是管理秘籍,为文学侍从之臣。不过朝官外出也往往加某某阁学士的头衔,以示恩宠。北宋著名政治家、清官包拯,经常用龙图阁直学士,就是这类官称。

  为皇帝服务的宦官机构有入内侍省和内侍省。入内侍省,设都都知、都知、副都知、押班等,掌管宫廷内部生活事务,与皇帝、皇后最为亲近。内侍省,设左右班都知、副都知、押班等,掌管殿庭洒扫等杂役。


  图5包拯像

  太子官署称东宫官,设置与唐朝相同,皆以他官兼任,太子即皇位后即废。

  (2)地方官

  宋朝地方分路、州(府、军、监)、县三级。宋初沿唐制,将全国分为十道。宋太宗至道三年(公元997年),改道为路,凡十五路;仁宗初年,析为十八路;神宗元丰八年(公元1085年),增至二十三路;徽宗时候又增至二十四路;南宋仅存十七路。宋朝的路不同于汉代的州,也不同于唐代的道,具有地方监察区和行政区的双重性质。路的主要机构设置有安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等。

  安抚使司,最初为临时性机构,以后逐渐成为常设机构。北宋各路不全设,南宋时普遍设置。长官为安抚使,通常由本路最重要的州府长官兼任。主管一路军政,同时也兼理民政。南宋前期,安抚使为路的第一长官,战时,可以“便宜行事”。宁宗以后,兵政归都统制司,民政分属其他各司,安抚使有职无权。安抚使俗称“帅臣”,官署俗称“帅司”。

  转运使司,最初也是临时机构,宋太宗时候改为正式机构。长官是转运使。转运使全称为“某路诸州水路计度转运使”。若兼任两路以上,官位较高,则称都转运使。副长官有转运副使、转运判官。主管一路或数路财政和漕运。转运使俗称“漕臣”,官署俗称“漕司”。

  提点刑狱司,宋太宗时候始设,后罢。宋真宗时候复设,遂成定制。长官是提点(某路)刑狱公事,亦称提点刑狱。副长官是同提点刑狱公事,或武臣提刑。主管一路司法。提点刑狱公事简称“提刑”,官署俗称“宪司”。

  提举常平司,宋神宗时候始设。长官为提举常平使。主管一路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利等事。提举常平使简称“提仓”,官署俗称“仓司”。

  漕司、宪司、仓司也都有监察州县官吏的责任,因此,统称“监司”。监司与安抚使司合称“帅臣监司”,或“帅漕宪仓”。帅漕宪仓都是中央派往地方监督指挥军、政、财、刑政务的,权任很重。随着这些机构设置的稳定,其性质也发生变化,逐渐从单纯的监察机构向一级行政机构转化,所以路实际上是从监察区过渡到行政区的一种形式,以后元朝行省制度的产生也与宋代的路不无关系。

  路下的府、州、军、监同为一级。一般多称州,领数县或十几个县;国都、陪都以及皇帝即位前居住过或任过职的州称府;军事要冲之地称军;盐铁矿冶之区称监(也有隶属于府州的军、监,地位相当于县)。开封府称东京,有时设置府尹,多以太子、亲王担任。如无人任尹,则设“权知开封府事”,由待制以上官员充任。包拯曾知开封府事,为官清廉,刚正不阿,在历史上被颂为清官。府设知府事,州设知州事,军设知军事,监设知监事。“知”是主持的意思,知州(府、军、监)事总管一州(府、军、监)的行政、财赋、军事等事。知州的全称是“权知军州事”,通常由中央指派文官充任。又设通判,初设时既非知州事副贰,又非属官,同领一州(府、军、监)之事,对主官有监督之责,各种公文须由通判和知州事联合签署才能生效,从而形成了对知州事权力的牵制。以后随着中央对地方控制的稳定,通判才逐渐演变成州的副长官。州的属官有录事、司户、司理、司法等各曹参军,分管庶务、户口、赋役、狱讼、司法等事。

  地方行政最低一级为县。县分赤(京师内)、畿(京城外)、望(4000户以上)、紧(3000户以上)、上(2000户以上)、中(1000户以上)、中下(不满千户)、下(500户以下)八等。县设令,如以京朝官领县事,则称知县。县令或知县负责一县之民政、财政、狱讼等事,若县有驻军,则兼兵马都监或监押。属官有主簿和尉。主簿分管官物和簿书,尉在主簿之下,分管训练弓手,维持治安。令、主簿、尉,常不全置。神宗时,又在20000户以上的县设丞担任县令的副贰,但南宋时候撤销。

  (3)品阶勋爵

  北宋前期沿用唐制,官品为九品三十阶。元丰改制,重订官品,设九品正从十八级。在宋朝政治生活中,官品不太重要,只是官员公服颜色的一种标准。

  阶分散官阶和本官阶。北宋前期散官阶也沿用唐制,为官吏的一种附加性官衔。文散官从开府仪同三司到将仕郎,共二十九阶。武散官从骠骑大将军到陪戎副尉,共三十一阶。散官阶与实际职务和俸禄无关,作用不大,所以元丰改制时将此废除。以后散官专指闲散不管事的官职。本官阶与北宋前期差遣制度的稳定化有关。如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等,这些本是唐代职事官,但在北宋前期却称本官阶。而差遣中带有判、知、权、直、试、提举、提点、签书、押等字的官名,如参知政事、知县、直秘阁、提点刑狱公事等,才是真正的职事官。另有如安抚使等虽不带上述字样,但也是受差遣的职事官。本官阶与官员职务无关,是官员俸禄的标准。北宋前期文官本官阶分四十二阶,武臣二十七阶。元丰改制,宋神宗将京官的本官阶改为职事官名,而新定的京朝官的本官阶(又称寄禄官阶)采用原有散官阶名称,自开府仪同三司至承务郎,共二十五阶。从此,新的本官阶成为决定京朝官俸禄多少和身份高低的标准。

  勋官十二级,与唐制相同。宋徽宗曾罢文官勋官,南宋时又恢复。

  宋朝爵位比唐朝增多,分为十二级:王、嗣王、郡王、国公、郡公、开国公、开国郡公、开国县公、开国侯、开国伯、开国子、开国男。凡有爵位的都有食邑,以户为单位。不过食邑是个虚数,食实封才是实数。食实封者,按实封一户每日计钱25文,随月俸向官府领取。

  宋朝官员正俸多以钱计算,禄粟以粮食计算,春秋服装以匹帛计算。不过有时应发放实物的也折合成钱。除俸禄外,还有各种名目的额外补贴。高级官员也有食邑之封,地方官有职分田。总的说来,宋朝官员的物质待遇在历朝中要算最优厚的。对此,清人赵翼评价说:“其(宋)待士大夫可谓厚矣。唯其给赐优裕,故入仕者不复以身家为虑,各自勉其治行。”但另一方面,赵翼也指出:给赐过优,使宋朝财政困厄,“此宋制之不可为法者也”(《廿二史札记·宋制禄之厚》)。

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